摘要：党的十八大以来，党中央、国务院高度重视建设法治化营商环境。目前，法治化营商环境建设在一定程度上存在抽象化、分散化、碎片化发展的问题，缺乏整体统筹和体系化。而构建法治化营商环境评估指标体系可以视为解决这一问题的有益探索。通过设计若干具有逻辑性和体系化的指标，将抽象的内涵转化为具体的内容，从而进行可量化的评估，促进法治化营商环境优化。深圳构建法治化营商环境指标体系，应突出深圳探索与实践经验，从完善涉企规则制度体系、规范行政执法监管体系、强化司法服务保障体系、提升优质涉企法律服务供给和企业的获得感、满意度五个方面来考察法治化营商环境建设成效，从而推进更高水平的法治化营商环境建设，发挥先行示范作用。

习近平总书记指出，法治是最好的营商环境。这既是对法治作为优质营商环境本质属性与价值取向的精准概括，也是对我国进一步优化工作重点难点的准确判断。党的二十大报告再次强调“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。法治在优化营商环境中的基础性作用和本质属性，已经在世界各国达成理论共识。在全面推进依法治国、建设法治中国的背景下，我国法治化营商环境建设更有着特殊的时代要求和重要使命，这不仅是基于法治和社会主义市场经济的天然契合，更是对新时代高质量发展与高水平对外开放所面临的深层次问题和矛盾作出的深刻回应。

但目前无论是理论上还是在实践中，法治化营商环境建设在一定程度上存在抽象化、分散化、碎片化发展的问题，缺乏整体统筹和体系化。为解决这一问题，构建法治化营商环境评估指标体系应当是一种有益的探索。国内外实践表明，营商环境评价是准确把握营商环境状况，推动营商环境持续优化的重要抓手。指标体系通过将抽象的“法治化营商环境建设”转化为各职能部门责任和任务的具体指标，并将这些指标根据法治和营商环境核心要义的内在逻辑进行有机整合，统一起来，形成体系化。目前，法治化营商环境评估体系的构建和评估已进入实践探索阶段，个别省市开展相关探索工作，但目前全国尚未形成统一的法治化营商环境评估指标体系。深圳作为中国特色社会主义先行示范区、中国特色社会主义法治先行示范城市、营商环境创新试点城市，应当积极探索构建法治化营商环境评估指标体系，为全国法治化营商环境评估提供有益经验。

构建深圳法治化营商环境评估指标体系的

基本前提

法治化营商环境是法治视角下的营商环境，是营商环境的法治内涵和面相。构建法治化营商环境评估指标体系，首先要解决的问题就是明确法治化营商环境的构成，厘清法治与营商环境的关系，把握核心要义，从而确定法治化营商环境评估的内容。尽管这无论是在理论中还是实践中都是相当困难的。

（一）理解法治化营商环境的构成

法治化营商环境建设是一个内容极其复杂的系统性工程。其中，法治和营商环境都是具有非常丰富内涵的概念。就营商环境本身定义而言，在学术界和实务界尚未达成统一，但也形成一定的共识。这一点从CNKI上的发文情况就可以看出来，以营商环境为研究主题的中文文献，主要从政府治理视角研究影响企业发展的外部环境和宏观经济政策。换言之，我们所讨论的营商环境，主要是指企业在生产经营中所面临的由政府所塑造的制度软环境和基础设施硬环境。国务院《优化营商环境条例》也是这样界定的。而在制度软环境的优化过程中，法治是制度性改革的基础，由里及表地贯穿营商环境优化进程始终。如为确保企业顺利、高效、便捷、可预期地进入、参与和退出市场，法律制度体系必须尽可能完整地覆盖企业的全生命周期，针对企业在各环节中可能遇到的重要问题在制度层面作出合理的安排。因此，法治化营商环境的构成并不是法治和营商环境两者内涵的简单相加，而“应把营商环境优化与法治建设纳入一个联动的视域下加以统筹”。

目前关于法治化营商环境的构成，存在不同看法。虽然两种思路都是围绕法治与营商环境之间的关系展开，但是视角和着重点不同。一种思路是从法治的视角，来看营商环境建设的法治化程度，即从法治建设的基本框架出发，寻找其中与企业经营和营商环境相关的营商成分，形成营商法治体系，以其为法治化营商环境之构成。营商环境的核心范畴是政府与企业、政府与市场的关系，法治化营商环境的关键是依法界定政府与市场之间的边界，构建“亲”“清”政商关系。另一种思路是从营商环境体系视角，将法治环境作为营商环境系统中的一个子系统，与市场环境、政务环境、人文环境等子系统并列。结合我国法治化营商环境建设与优化的背景和场景，从法治视角切入更为合适。

（二）确定法治化营商环境评估的内容

法治化营商环境评估应当与营商环境评估、法治发展评估有所区别，将影响法治化营商环境实现的多重因素充分结合，并通过系统性考量将法治化营商环境所涉及的复杂内容提炼为合乎逻辑、层次合理的指标体系，形成“整体大于部分之和”的合力。

社会主义市场经济本质上是法治经济。法治作为一种规则之治，为市场主体提供一套规范的、稳定的制度体系和相应的实施机制，从而维护公平、透明和可预期的营商环境。目前营商环境建设的关键在于处理好政府与市场的关系，核心就是减少行政干预的同时强化行政服务，用法治的思维和方式处理市场经济的发展问题，通过规范公权力和保护私权利，为市场发挥决定性作用创造条件，并有效弥补市场失灵；同时也要处理好监管与竞争之间的关系，激发市场活力，促进要素流动自主有序，保障市场主体能够在法治的框架内自由、公平地开展经济活动，创造社会价值。监管应当具有可靠性、确定性、稳定性和程序公开透明等特征。

法治化营商环境的评价内容不仅应当包括狭义的商事法律法规，还应当包括涉企行政监管政策及其执行情况、司法制度体系及其运行情况，涵盖立法、执法、司法等与营商法治建设相关的各方面内容。因此，法治化营商环境评估应当按照“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的要求，以完善涉企规则制度体系、规范行政执法监管体系、强化司法服务保障体系、提升优质涉企法律服务供给和企业的获得感、满意度五个方面来考察法治化营商环境建设成效。

深圳构建法治化营商环境评估指标体系的

必要性

构建法治化营商环境评估指标体系，是深圳法治化营商环境建设的客观需要，也是发挥先行示范的重要使命要求。通过设计若干具有逻辑性和体系化的指标，将法治化营商环境抽象的内涵转化为具体的内容，并进行可量化的评估，从而实现以评促改、以评促优、以评促经验推广的目标。

（一）法治化营商环境建设的内在需求

法治和营商环境都是相对抽象的两个概念，无论是抽象地讨论法治还是营商环境，都会使得法治化营商环境建设陷入概括性、空泛的理论循环中。而二者又都涉及非常具体的工作，是国家治理中的重要环节。虽然法治化营商环境是一项系统性工程，内容极其丰富，但也应当有边界，不可无限扩张。因此，法治化营商环境建设，必须将抽象的概念转化为具体的明确的内容，否则似乎一切行为与之相关。而指标化可以实现这一转换功能。法治难以量化，但并非不能量化。20世纪60年代中期兴起的“社会指标运动”渗透到了法治领域，形成了以“世界正义工程”为代表，推出衡量国家法治程度的“法治指数”。这些法治指数的理论与实践在21世纪影响了我国，并被实际用于法治城市的指标化。前海法治指标评估体系（2019）设计了5个一级指标、22个二级指标和80个三级指标，来客观评估前海自贸片区在法治建设中的进展和成效。指标化还可将抽象的、宏观的、大量庞杂的规则制度、政策等顶层设计转化为一系列可实施的具有逻辑性、体系化和明确内容、方向的指标，增强可操作性和方向性。

（二）法治化营商环境优化的客观需要

自2018年起，《深圳经济特区优化营商环境条例》（以下简称《深圳营商环境条例》）等一系列法规、规章相继出台，为营商环境优化提供坚实的法律制度支撑。其中，《深圳营商环境条例》作为深圳市营商环境建设的第一部综合性、基础性法规，于2021年1月1日正式实施。条例以推进要素市场化配置、全面衔接国际通行规则为重点，从营造公平竞争的市场环境、深化行政审批制度改革、提升政府公共服务、创新金融服务、加强产权保护、规范监管执法、促进企业依法经营、健全纠纷解决机制等方面提出积极可行的创新举措，其中不乏变通性和创新性制定设定。该条例实施后，调查显示（如图1所示），44.52%的企业认为深圳吸引企业投资、留住企业经营的最重要原因是法治环境好，占比最高。《深圳营商环境条例》的出台，将营商环境改革纳入法治化轨道，是法治化营商环境建设的重要举措；同时，也是发挥法治引导、推动、规范和保障等基础性作用的重要方式，为进一步优化法治化营商环境建设提供了可遵循的法律依据。

法治化营商环境建设要求“有良法”，更要有“善治”，积极推进法规、政策落地落实，将法律实施效果转化为市场制度红利。而构建科学的法治化营商环境指标评估体系能够有效地评估在法治化营商环境建设中各个方面、各个环节中相关规定、规则制度的落实情况，以便及时纠正不符合要求的行为和措施；能够客观准确地反映法治化营商环境建设过程中存在短板和问题，以便及时解决；能够较为全面真实地体现市场主体的反馈评价，反映客观现状与市场期待之间存在的差距，以便加大改革优化力度满足市场主体的需求和要求；同时还能实现内部考核监督与外部社会监督同步一体化，以便及时进行调整或者改正不当行为。

（三）先行示范的重要使命要求

2019年8月，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》将“法治城市示范”作为深圳“五大战略定位”之一；2020年10月，习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上发表重要讲话，强调“必须坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，使法治成为经济特区发展的重要保障”，并将其作为深圳等经济特区建设经验的“十个必须坚持”之一；2021年5月25日，《关于支持深圳建设中国特色社会主义法治先行示范城市的意见》出台，提出了“七个率先”重点任务，其中之一就是“率先形成国际一流市场化、法治化、国际化营商环境”。具体要求包括：深化“放管服”改革，进一步缩减市场准入负面清单，加强事中事后监管，开展“一业一证”改革试点，推广“一件事一次办”模式，建立“接诉即办”涉企咨询投诉工作机制，加快“深i企”二期建设。积极推动民法典全面准确适用，全面清理妨碍统一市场和公平竞争的规定做法，进一步完善公平竞争审查制度，支持企业加快合规建设。实施最严格知识产权保护，落实知识产权侵权惩罚性赔偿制度，探索建立专利快速预审机制、海外知识产权纠纷应对机制等，为创新者撑腰鼓劲，让侵权者寸步难行。

法治化营商环境建设内容的指标化有利于发现、积累创新举措和经验，落实深圳先行示范的要求和使命。指标化能够将法治化营商环境建设转化为一项项具体清晰的指标内容，这些指标内容体现的是在整体布局、统筹协调之下的具有体系化的措施。而这些措施以结果为导向，经过实践探索，并通过评估而不断完善，逐渐形成一系列法治化营商环境建设的宝贵经验。比如“双随机、一公开”“互联网+监管”“打造深i企政策精准直达企业服务平台”等。同时在指标化的过程中，法治化营商环境建设的措施和内容能够呈现得更为明确而具体，有利于进一步推广。

深圳法治化营商环境评估指标体系的构建原则和基本框架

指标评估体系构建，应当按照国际可比、对标世行、中国特色原则，坚持以习近平法治思想为指导，贯彻中国特色社会主义法治发展要求，体现中国特色社会主义发展路径和成果，强化法治化导向，凸显法治元素，突出深圳探索与实践特色。

（一）构建原则

坚持以习近平法治思想为指导。习近平法治思想中的营商环境法治观内涵丰富，系统回答了新时代营商环境法治化建设的重大理论和实践问题，明确提出了加快推进营商环境法治化的路线图，揭示了营商环境构建体系与国家法治化进程在价值追求与实现路径上的内在契合。因此，深圳法治化营商环境评估指标体系构建，必须坚持以习近平法治思想为指导，以营商环境优化的需求为导向，以法治完善与创新为动力，聚焦制度性改革，激发市场主体活力。强化立法对于构建良好营商环境的制度支撑作用，不断完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度；强化依法行政制度体系建设，完善高质量监管体系，以法治化方式来制约、规范公权力行为，提升营商监管的可靠性、确定性、稳定性和程序公开透明，确保法律规定的规则真正落到实处；强化司法保障作用发挥，完善审判效率提升

贯彻中国特色社会主义法治发展要求。现有的营商环境评估活动未能准确展现中国经济发展、营商环境优化与法治建设之间的必然联系。因此，在构建深圳法治化营商环境评估指标体系过程中，必须贯彻中国特色社会主义法治发展要求，体现我国营商环境优化中法治建设路径和成果。2020年1月1日，《优化营商环境条例》正式施行，营商环境建设被纳入法治化轨道，标志着优化营商环境已作为一项重要制度纳入国家治理体系和治理能力现代化建设之中。《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》形成了“十四五”时期具有中国特色的社会主义法治建设的“一规划两纲要”的系统架构。党的二十大报告提出“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”。这一系列规则制度的出台以及政策要求，都反映了中国特色社会主义市场经济建设中法治化营商环境建设的重要举措。而这些重要要求必须贯彻到法治化营商环境评估指标体系的构建过程中，即指标体系必须基于且反映中国特色社会主义法治的立场、道路、体系和理论。

突出深圳法治化营商环境实践特色。自2018年开始，深圳先后实施营商环境1.0至5.0系列改革政策，持续推出改革措施800余项，企业经营的制度性交易成本不断降低，办事效率不断提高。不断完善营商环境法规政策体系；规范行政执法监管体系，创新执法监管措施；打造高效便捷、公平公正的司法环境；完善公共法律服务体系，着力推进法律服务业发展。其中，一些创新与探索实践都充分体现了深圳作为粤港澳大湾区核心引擎的地位和定位，构建以规则机制衔接为重点的制度型开放新格局的实践。因此，这些实践经验应当作为特色指标内容体现在评估体系中，进一步推进法治化营商环境建设。比如，在规范市场监管具体措施落实情况的满意度调查中（如图2显示），企业对规范市场监管具体措施的落实情况满意度评价趋向于“比较满意”，其中“双随机、一公开”满意度最高，次之是柔性执法的满意度。

（二）基本框架与内容

指标体系的构建，借鉴了世界银行《世界宜商环境评估指标体系》（BEE）和国家发改委《中国营商环境报告》评价指标体系，贯彻落实了国务院《优化营商环境条例》的规则，同时结合了深圳法治化营商环境建设与优化的要求、路径与特色，将探索中形成的“深圳经验”融入体系之中，进一步推进深圳法治化营商环境优化。

指标设计以《深圳营商环境条例》《深圳经济特区商事登记若干规定》及《深圳市贯彻〈深圳经济特区优化营商环境条例〉实施方案》《深圳市建设中国特色社会主义法治先行示范城市的实施方案（2021—2025）》《深圳市建设营商环境创新试点城市实施方案》《法治深圳建设规划（2021—2025年）》和优化营商环境改革重点任务清单等地方性法规和规范性文件为依据。

深圳法治化营商环境评估指标体系的基本框架，由三级指标构成，其中一级指标5项，包括“法规政策体系的完备性”“行政执法监管的规范性”“司法服务保障的公正高效性”“专业法律服务供给的提升度”和“企业满意度”，并逐级分解为18项二级指标和35项三级指标（见下表）。其中特色指标内容包括：涉企法规政策的推送、“双随机、一公开”联合执法、“处罚与教育相结合，柔性执法”、法律查明服务等。

具体内容包括以下5个方面：一是法规政策体系的完备性，考察涉企法规政策的合法性、科学性、民主性和公开性；二是行政执法监管的规范性，考察涉企执法监管程序的规范、涉企执法监管方式的创新、涉企执法监管的有效性和涉企执法监管的监督；三是司法服务保障的公正高效性，考察司法审判能力、判决执行能力、司法公开透明度和涉外涉港澳司法服务与合作能力；四是法律服务供给的提升度，考察涉企公共法律基础设施建设、涉企公共法律服务开展、商事纠纷的非诉解决、法律中介服务和国际化法律服务；五是企业满意度，考察企业对法治化营商环境建设的综合满意度，以企业的获得感、满意度检验法治化营商环境建设成效。

市场主体的感知度和满意度是法治化营商环境建设的主要目标之一，从企业的满意度方面来考察法治化营商环境优化效果是具有重要意义的。因此，具体评估过程中一方面要重视问卷调查的结果反馈，另一方更要重点关注各行政机关、司法机关的后台数据。通过客观数据统计分析，作出相对客观的评价，并与企业满意度评估相结合，从制度层面的供给与服务对象的满意程度两个方面开展评估。

结论

科学合理的指标体系是有效开展评估工作，客观、准确、真实反映法治化营商环境建设状况的前提和基础。当然指标体系的科学性、合理性、可行性和可操作性也必须要通过评估实践来检验。深圳法治化营商环境评估指标体系的构建，就是打造落实成效的“晴雨表”和制度性改革的“助推器”，通过对每一个具体指标的评估，从而对相应的政策措施效果进行评估，不断总结经验、补齐短板；同时，以法治创新和发展为动力由表及里地强化制度层面的改革，以推进更高水平的法治化营商环境建设。